總書記在《關于〈中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》中明確指出：十三五期間應“改革并完善適應現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架”，“必須通過改革保障金融安全，有效防范系統(tǒng)性風險。要堅持市場化改革方向，加快建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，堅守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線?！薄　∵@些論述精辟地指明了金融監(jiān)管框架改革完善的方向、目的和基本要求，同時也強調了建立新型金融監(jiān)管框架的基礎（即“適應現(xiàn)代金融市場發(fā)展”）。金融監(jiān)管框架的改革完善是金融體系內一項牽涉面廣泛且復雜艱巨的系統(tǒng)工程，有著牽一發(fā)而動全身的政策效應，可從不同角度進行探討。筆者認為，這一改革應特別重視解決好監(jiān)管重心的轉變，即按照現(xiàn)代金融市場發(fā)展的內在要求，從以機構監(jiān)管為主轉變?yōu)橐怨δ鼙O(jiān)管為主?！　　　≈袊鹑诒O(jiān)管的成就　　1992年10月以后，順應建設社會主義市場經(jīng)濟新體制的需要，中國的金融監(jiān)管框架發(fā)生了重大調整。原先金融各業(yè)監(jiān)管均由中國人民銀行履職的格局由此改變，形成了“一行三會”的監(jiān)管框架。20多年來，中國人民銀行集中精力于貨幣政策調控，各金融監(jiān)管部門專心于做好各自領域的金融監(jiān)管工作，取得了許多重要成就，主要表現(xiàn)在：　　形成了一套比較完整的金融監(jiān)管制度體系。現(xiàn)代市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，金融監(jiān)管的各項活動必須依法展開，由此，各金融監(jiān)管部門從設立伊始就特別重視建立和完善相關的監(jiān)管制度。這些金融監(jiān)管制度既包括相關法律法規(guī)也包括各金融監(jiān)管部門出臺部門規(guī)章和指導性文件，覆蓋了金融監(jiān)管活動的方方面面。它們從中國國情和金融實踐要求出發(fā)，同時，借鑒了發(fā)達國家和國際金融活動的經(jīng)驗，對中國金融發(fā)展起到了保駕護航的積極作用?！　⌒纬闪艘恢Ь哂袑I(yè)水平的金融監(jiān)管隊伍。金融監(jiān)管具有很強的專業(yè)性，既需要知曉金融的相關知識、金融實踐的動態(tài)和金融市場的走勢，還需要知曉相關法律法規(guī)規(guī)范、各種運作的科技發(fā)展、各種金融活動的經(jīng)濟社會效應；同時，也要密切注視各種風險的動向，采取對應措施予以防范和化解。20多年來，通過多種路徑，伴隨著中國金融改革發(fā)展中的監(jiān)管實踐、國際監(jiān)管合作交流、科技進步和各種事件的處置，金融監(jiān)管部門的各類監(jiān)管人員的監(jiān)管能力和監(jiān)管水平有了長足的進步?！　⌒纬闪艘幌盗行兄行У慕鹑诒O(jiān)管機制。通過金融監(jiān)管的實踐，在現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管方面，各金融監(jiān)管部門逐步形成和不斷完善金融監(jiān)管的各項機制。20多年間，中國金融歷經(jīng)坎坷，有過風波起伏，但總的來說，沒有犯大錯，始終保持著前行的態(tài)勢?！　⌒纬闪艘粋€多元化推進金融創(chuàng)新和金融發(fā)展的監(jiān)管格局。20多年間，人民銀行在發(fā)揮貨幣政策調控功能的過程中，不僅持續(xù)展開了貨幣政策工具的創(chuàng)新，而且推進了短期融資券、中期票據(jù)和人民幣匯率市場等方面的創(chuàng)新；中國銀監(jiān)會在強化對商業(yè)銀行等金融機構監(jiān)管的同時，推進了銀行業(yè)的債券發(fā)行、資產(chǎn)證券化、理財產(chǎn)品和資產(chǎn)管理等方面的創(chuàng)新；中國證監(jiān)會在完善對交易所市場和證券公司等機構監(jiān)管的同時，推進了各類金融期貨、股權投資、公司并購、公司債券和資產(chǎn)管理等方面的創(chuàng)新；中國保監(jiān)會在深化保險市場改革過程中，推進了保險公司分類、保險產(chǎn)品細化、保險經(jīng)紀和保險資金投資等諸多方面的創(chuàng)新。這些金融創(chuàng)新，既是金融改革深化的重要表現(xiàn)，也是金融發(fā)展的重要推動力?！　⌒纬闪艘惶着c國際接軌的合作監(jiān)管機制。20多年間，“一行三會”分別對口與相關國際金融監(jiān)管組織和眾多國家和地區(qū)的金融監(jiān)管部門建立了金融監(jiān)管的合作機制，既積極支持了中資金融機構邁出國門、加入國際金融市場競爭，又在國際協(xié)調中提高了中國金融監(jiān)管的話語權，有效防范和化解國際性金融風險對中國金融的沖擊，推進中國境內金融市場的國際化。同時，與國際金融監(jiān)管組織相配合，打擊國際金融犯罪，維護國際金融秩序?！　　　≈袊鹑诒O(jiān)管框架的缺陷　　但是，隨著金融改革深化和金融市場的進一步發(fā)展，金融監(jiān)管框架的不足之處也越來越明顯地暴露出來，成為制約金融發(fā)展的一個重要因素。在一些場合金融監(jiān)管的不到位，不僅引致金融運作的混亂，而且成為加劇金融市場動蕩的重要因素。中國金融監(jiān)管框架的主要缺陷表現(xiàn)在：　　以機構監(jiān)管為主。所謂機構監(jiān)管，是指金融監(jiān)管部門直接把相關金融機構列為監(jiān)管對象所形成的監(jiān)管框架。機構監(jiān)管的長處在于，監(jiān)管部門通過對相關金融機構業(yè)務活動的限制（或審批）能夠比較直接順暢地要求金融機構的各項經(jīng)營行為符合監(jiān)管部門的意圖和政策要求，因此，對貫徹行政要求比較便捷。但機構監(jiān)管很容易畫地為牢，由此，引致一系列問題發(fā)生：其一，限制金融機構的經(jīng)營活動范圍。在機構監(jiān)管的條件下，所屬金融機構的業(yè)務范圍基本由對應金融監(jiān)管部門的職權來界定。例如，各家商業(yè)銀行的業(yè)務限定在中國銀監(jiān)會的監(jiān)管職能范圍內，各家證券公司的業(yè)務范圍限定在中國證監(jiān)會的監(jiān)管職能范圍內，如此等等。這決定了，各家金融機構的分業(yè)經(jīng)營實際上是由分業(yè)監(jiān)管的行政機制劃定的。其二，金融機構難以根據(jù)市場發(fā)展的要求展開綜合經(jīng)營。在經(jīng)營范圍主要由監(jiān)管部門職能界定的條件下，每家金融機構基本上只能按照監(jiān)管部門批準的經(jīng)營內容展開市場活動，一旦跨業(yè)經(jīng)營就將處于違法或非法境地，不僅要及時糾正，而且要接受對應的處罰。因此，它們通常只能在已劃定的經(jīng)營業(yè)務范圍內展開市場活動，很難綜合運用各種金融機制服務于實體企業(yè)的城鄉(xiāng)居民。其三，難以有效監(jiān)管各類金融活動。由于金融機構的業(yè)務范圍并不覆蓋全部的金融活動，相當多不列入金融機構范疇的實體企業(yè)也在從事金融活動（在互聯(lián)網(wǎng)金融條件下尤其如此）。由此，既使得金融監(jiān)管難以覆蓋全部金融活動，也使得從事相同（或基本相同）業(yè)務的金融機構與非金融機構在金融市場競爭中處于不平等地位?！　〗鹑诒O(jiān)管部門之間相互掣肘。與實體經(jīng)濟部門相比，各類金融機制、金融產(chǎn)品、金融業(yè)務之間存在著很強的替代性和互補性，幾乎每一項金融活動都受到其他相關金融機制的制約，但分業(yè)監(jiān)管通過行政機制將這種金融機制和金融產(chǎn)品之間的相互依存相互制約轉變成金融監(jiān)管部門之間的行政關系，由此，引致了一系列不協(xié)調情形的發(fā)生：其一，同一市場被分割為若干監(jiān)管部門各自權限的市場。例如，公司債券本是一個統(tǒng)一的市場，《公司法》中也對此作了規(guī)定。但在中國，它形成了“五龍治水”的格局，即發(fā)改委負責企業(yè)債發(fā)行的審批，中國人民銀行負責企業(yè)的短期融資券、中期票據(jù)的審批，中國銀監(jiān)會負責商業(yè)銀行等金融機構的各類債券審批，中國證監(jiān)會負責證券公司、上市公司等的債券審批，中國保監(jiān)會負責保險公司債券的審批。債券交易市場也分割為銀行間債券市場和交易所債券市場。其二，各監(jiān)管部門分別尋找各種理由為自己所轄的金融機構拓展業(yè)務空間，這加劇了各監(jiān)管部門間的行政性摩擦和掣肘。例如，證券投資基金的性質界定，在發(fā)達國家中為信托型和公司型兩種，但在中國，由于信托歸口由中國銀監(jiān)會監(jiān)管，證券投資基金歸口由中國證監(jiān)會監(jiān)管，為了監(jiān)管審批的方便，選擇了將“信托型”改為“契約型”，這意味著證券投資基金運作可以不受《信托法》制約和信托監(jiān)管。其三，各監(jiān)管部門在金融創(chuàng)新中不時將監(jiān)管范圍擴展到其他監(jiān)管部門的職能領地，引致金融監(jiān)管部門之間的沖突?！　〗鹑趧?chuàng)新中各監(jiān)管部門面臨類似的新情況，各有各的章法，引致市場監(jiān)管混亂。資產(chǎn)管理中的亂象是一個代表性現(xiàn)象。由于在金融監(jiān)管框架內，資產(chǎn)管理業(yè)務沒有準確清晰地界定為某個監(jiān)管部門的職能，所以，隨著居民財富增加和實體企業(yè)資產(chǎn)增加，資產(chǎn)管理（或財富管理）成為各監(jiān)管部門創(chuàng)新監(jiān)管的重要領域。中國銀監(jiān)會方面有銀行理財、資產(chǎn)管理公司的資產(chǎn)管理、信托公司的資產(chǎn)管理、財務公司的資產(chǎn)管理以及相關投資基金的財富管理等業(yè)務監(jiān)管；中國證監(jiān)會方面有證券公司的集合理財、直投資產(chǎn)管理、基金管理公司的專項資產(chǎn)管理、私募基金的資產(chǎn)管理等業(yè)務監(jiān)管；中國保監(jiān)會方面有保險公司的資產(chǎn)管理、財富管理等業(yè)務監(jiān)管；此外，國家發(fā)改委方面也有產(chǎn)業(yè)投資基金和尚無明確監(jiān)管部門的各類私募基金監(jiān)管等。不難看出，中國的資產(chǎn)管理（或財富管理）的監(jiān)管不僅政出多門，而且章法不一。這種情形，在其他一些金融運作（如公司并購、股權投資、項目融資等）中也不同程度存在?！　∧壳?，各方提出的金融監(jiān)管框架改革完善的方案大致有六種：一是在繼續(xù)保留“一行三會”架構的格局中，通過深化改革、完善職能，強化各金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調（如增強部級協(xié)調和司局級協(xié)調）密度和協(xié)調程度；二是將中國銀監(jiān)會監(jiān)管的系統(tǒng)性重要商業(yè)銀行和政策性銀行等劃歸中國人民銀行監(jiān)管，以增強貨幣政策功能和宏觀審慎監(jiān)管，此外，繼續(xù)保留“一行三會”架構；三是將中國銀監(jiān)會監(jiān)管職能并入中國人民銀行，形成“一行二會”（即中國人民銀行、中國證監(jiān)會和中國保監(jiān)會）的架構；四是將“三會”并入中國人民銀行，形成“超級央行”，以充分協(xié)調貨幣政策與金融監(jiān)管的機制；五是將“三會”合并，設立金融監(jiān)管委員會，由此，形成“一行一會”格局；六是在“一行三會”之上設立金融工作委員會（或金融穩(wěn)定委員會），由其協(xié)調“一行三會”之間的職能機制。毋庸贅述，每種方案的主張者都可以提出相關理論和實踐的依據(jù)，也可以從發(fā)達國家的歷史中和現(xiàn)實中找到一些佐證材料，但是，如果僅僅在現(xiàn)有的金融監(jiān)管思路內將“一行三會”的職能以“板塊組合”方式來調整金融監(jiān)管框架，那么，上述各項缺陷將很難得到切實的彌補或糾正。要改變中國金融監(jiān)管框架的缺陷，在改革完善過程中，必須調整金融監(jiān)管的思路，在充分界定金融活動的基礎上，變“機構監(jiān)管為主”為“功能監(jiān)管為主”?！　　　」δ鼙O(jiān)管的內在機理　　諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者茲維?博迪曾強調指出，對金融體系而言，功能發(fā)揮比金融機構（包括經(jīng)營性機構和監(jiān)管機構）更重要。在經(jīng)濟和金融發(fā)展中，有著眾多因素引致金融功能發(fā)揮的條件、方式、渠道、載體和機制發(fā)生變化，這在客觀上要求各類金融機構（包括金融監(jiān)管機構）進行調整，因此，不應墨守成規(guī)地固守金融機構的原有格局，應與時俱進地根據(jù)充分金融功能發(fā)揮的需要對金融機構進行改革完善。從中國實踐來看，以下幾個方面的狀況決定著金融監(jiān)管框架改革完善的格局：　　第一，去杠桿。2008年美國金融危機告誡世界各國和地區(qū)，高杠桿是引致金融危機的一個重要成因。在經(jīng)濟金融運行中，高杠桿是不可持續(xù)的。但在中國，高杠桿非但沒有降低的趨勢，反而在持續(xù)上行。M2/M0的比率2008年為13.89倍，到2015年已上升到了22.02倍。M0為央行發(fā)行的流通中貨幣，M2－M0的剩余部分為“各類存款”，2015年的余額達到了1329061.53億元，這些資金來源于商業(yè)銀行等存貸款金融機構的創(chuàng)造，屬于債務性資金。它的持續(xù)增加突出反映了中國經(jīng)濟金融運行中的杠桿率上升態(tài)勢。引致高杠桿率主要成因在于，經(jīng)濟金融運行中的資金來源高度依賴“各類貸款”，由此，商業(yè)銀行等存貸款金融機構成為中國金融的主體部分，間接金融為主的格局長期延續(xù)?！　∫淖冞@種格局，必須改革間接金融為主的狀況，實現(xiàn)間接金融與直接金融相協(xié)調的新格局。2015年9月22日，在接受《華爾街日報》書面采訪中明確指出：“發(fā)展資本市場是中國的改革方向”。這一語中的地指明了中國金融改革完善的方向。事實上，近10來，中國各家商業(yè)銀行一直在謀求業(yè)務轉型。盡管業(yè)務轉型的內容繁多，但一個基本方向是清晰的，即跳出過度依賴存貸款業(yè)務的老套路，通過介入資本市場領域，發(fā)展綜合經(jīng)營。這種趨勢決定了，再繼續(xù)實行“一行三會”式分業(yè)監(jiān)管條件下的分業(yè)經(jīng)營已失去經(jīng)濟金融運作的客觀基礎?！　〉诙?，深化金融改革。十八屆三中全會《決定》強調，經(jīng)濟體制改革應以充分發(fā)揮市場在配置資源方面的決定性作用為取向；應使得在負面清單之外，各類市場主體可以平等地進入市場。由此在金融體系內提出了兩個最基本的問題：一是由于在中國金融體系內，85%以上的金融資源由商業(yè)銀行等存貸款金融機構配置，那么，在發(fā)揮市場決定性作用過程中，是繼續(xù)維持這種金融資源配置機制還是逐步調整為市場配置機制？二是由于各類金融機構都已進入了金融市場，那么，在負面清單之外，還有哪些主體（如實體企業(yè)和城鄉(xiāng)居民）應當與金融機構一起平等地進入金融市場（以及怎么進入等）？對金融監(jiān)管框架設計來說，這兩個基本問題提出的取向是，金融監(jiān)管體制的改革是應繼續(xù)貫徹“機構監(jiān)管為主”的思路還是“市場監(jiān)管為主”的思路（從而落實功能監(jiān)管的各項要求）？如果是前者，則改革完善后的金融監(jiān)管依然局限于金融機構范圍內；如果是后者，則新的金融監(jiān)管機制將擴展到金融市場中各項金融活動（而不論這些金融活動的主體是否為金融機構）。從“加快建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架”的要求看，可選擇的取向應當是后者?！　〉谌?，綜合經(jīng)營。在金融市場發(fā)展中，不論是金融產(chǎn)品還是金融運作都有著愈加復雜的趨勢，每種新的金融產(chǎn)品常常是多種金融機制的復合產(chǎn)物，每種新的金融運作常常綜合運用了多種金融機制?；鹱C券、可轉換債券、優(yōu)先股等都綜合運用了兩種以上的金融機制，在投貸聯(lián)動、股債結合和不良資產(chǎn)處置中還將有一系列新的金融產(chǎn)品問世；資產(chǎn)證券化、PPP運作等通過程序安排綜合運用了兩種以上金融機制。在綜合經(jīng)營成為發(fā)展趨勢的背景下，繼續(xù)貫徹以“機構監(jiān)管為主”的金融監(jiān)管框架已不適時宜?！　〉谒模梃b發(fā)達國家經(jīng)驗。一些人在論證金融監(jiān)管框架改革完善中屢屢提及美、英等發(fā)達國家的金融監(jiān)管架構，強調要借鑒它們的經(jīng)驗。但在進行比較中，常常忽視了兩方面的情形：其一，這些發(fā)達國家的金融監(jiān)管建立在現(xiàn)代金融市場高度成熟的基礎上。20世紀80年代以后，通過金融創(chuàng)新的實踐，它們已經(jīng)改變了由銀行主導金融體系資源配置的格局，建立了由金融市場（尤其是資本市場）主導金融發(fā)展的新機制，與此對應，建立了以功能監(jiān)管為主的金融監(jiān)管框架。其二，這些發(fā)達國家對金融活動和金融機構界定比中國更加嚴格寬泛。不論是美國還是英國，對金融活動、金融機構都有著統(tǒng)一明確的法律界定，諸如投資公司、投資顧問公司等均列入金融機構范疇。與此相比，中國的金融監(jiān)管主要局限于金融機構范疇，同時，金融機構的界定又局限在金融監(jiān)管部門審批設立的范疇內。由此，引致三種現(xiàn)象發(fā)生：一是從事幾乎相同業(yè)務的經(jīng)營性機構有的屬于金融機構有的不屬于金融機構，如中資融資租賃公司、外資融資租賃公司不屬于金融機構，但金融租賃公司屬于金融機構；二是一大批從事金融經(jīng)營性活動的機構不在金融監(jiān)管范疇內，如投資公司、典當公司、股權投資基金（包括產(chǎn)業(yè)投資基金）等；三是非金融機構從事金融活動不在金融監(jiān)管范疇內，如由互聯(lián)網(wǎng)上的商家推出的各種形式的“互聯(lián)網(wǎng)金融”（包括余額寶、網(wǎng)貸、眾籌等）。不難看出，中國金融監(jiān)管的覆蓋面遠遠小于美英等發(fā)達國家?！　〉谖?，金融風險防范和化解。強化金融監(jiān)管的一個主要理由是防范系統(tǒng)性風險和區(qū)域性風險。金融風險在金融運作中發(fā)生（但它的來源是相對復雜的），因此，加強對各種金融行為和金融活動的監(jiān)管是抑制和防范金融風險的重要機制。如果金融運作僅由金融機構展開，那么，將金融機構列入金融監(jiān)管的重心就是充分有效的；但如果金融運作不僅由金融機構從事而且由各種非金融機構介入，那么，僅僅監(jiān)管金融機構就是不充分的。由此，將金融監(jiān)管重心局限于金融機構對于防范金融風險而言就沒有做到全覆蓋，金融監(jiān)管就是不充分不完整的。2015年6月中旬以后，中國A股市場發(fā)生的異常波動，其中的一個成因是通過配資平臺巨額信用資金涌入股市炒作（而大部分配資平臺并非金融機構所設）。這說明了，不應將金融監(jiān)管的覆蓋面局限在金融機構范疇內?！　　　》e極創(chuàng)造“功能監(jiān)管”條件　　實行功能監(jiān)管是現(xiàn)代金融市場條件下的金融監(jiān)管趨勢，但要實現(xiàn)功能監(jiān)管卻有待一系列條件的成熟?！　∫皇强茖W準確地界定“金融”。金融監(jiān)管針對金融活動而展開，這在客觀上要求對“金融”有一個科學準確的界定，否則，“以其昏昏，使人昭昭”，是很難界定金融監(jiān)管邊界和金融監(jiān)管范圍的。金融是在資產(chǎn)權益基礎上以獲得這些權利的未來收益為標的而進行的交易過程和這些交易關系的總和。為此，只要涉及資產(chǎn)權益及其交易的產(chǎn)品和活動都應納入金融范疇之中，不論從事這些交易活動的主體是否屬于金融機構，其行為都應成為金融監(jiān)管的具體對象。　　二是科學準確地界定“金融機構”。金融機構是專門從事金融活動的經(jīng)營性機構，與此對應，只要主營業(yè)務由金融活動所構成的經(jīng)營性機構就應界定為金融機構。這決定了，需要對中國金融機構的范圍和內涵進行重新界定，將那些本應屬于金融機構的經(jīng)營性主體納入到金融監(jiān)管范疇里來。　　三是按照金融功能劃分各金融監(jiān)管部門的職能。在功能監(jiān)管框架中，各金融監(jiān)管部門的職能按照金融功能劃分，例如，有的專管信貸活動、有的專管證券交易、有的專管信托機制、有的專管保險機制、有的專管支付機制（當然，也可能一家金融監(jiān)管部門負責若干項金融功能的監(jiān)管），如此等等。在此基礎上，實行各司其職、各負其責。由于一項金融活動可能涉及若干方面的金融功能，所以，它可能同時受到幾個監(jiān)管部門從不同角度進行的監(jiān)管。在這種功能監(jiān)管框架下，每家金融監(jiān)管部門都不再直接監(jiān)管金融機構，更加有利于各金融監(jiān)管部門之間的監(jiān)管協(xié)調和監(jiān)管公正?！　∷氖峭七M多層次金融市場體系建設?，F(xiàn)代金融市場是多層次體系，不僅貨幣市場的各個品種從發(fā)行到交易呈現(xiàn)出多層次特點，而且資本市場的各個品種從發(fā)行到交易也具有多層次特性。這種多層次市場既由實體企業(yè)的多層次性決定，也由投資者的多層次性決定。金融市場的多層次體系在客觀上要求金融監(jiān)管按照金融功能定位，給進入金融市場的各類參與者以充分的市場選擇權，使他們既分享金融市場帶來的各種收益，又承擔相關的投資運作風險，從而，推進金融風險的化解機制完善。