在中國(guó)走向現(xiàn)代化的進(jìn)程中，基層社會(huì)治理的性質(zhì)和形態(tài)發(fā)生了深刻的變化。隨著現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)向下延伸、滲透，基層治理被深深卷入國(guó)家政權(quán)建設(shè)之中，成為國(guó)家治理系統(tǒng)中的一個(gè)板塊。本文的基本觀點(diǎn)是，分析我國(guó)基層治理變革的方向及路徑選擇，首先要觀察國(guó)家與社會(huì)關(guān)系重建中國(guó)家對(duì)基層治理的目標(biāo)選擇、角色確認(rèn)和制度構(gòu)建。改革開放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化引發(fā)了一系列新情況、新問題，使得國(guó)家的基層治理體系面對(duì)諸多困境和挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有體制、機(jī)制的不適應(yīng)性，讓基層治理難以應(yīng)對(duì)資源分配、利益表達(dá)、權(quán)利保護(hù)、社會(huì)規(guī)范、社會(huì)融合等長(zhǎng)期性、復(fù)雜性的管理問題，威脅到作為國(guó)家“前沿”“基礎(chǔ)”的基層安全。轉(zhuǎn)型期國(guó)家對(duì)于基層治理的制度建構(gòu)的方向，直接關(guān)乎國(guó)家—社會(huì)關(guān)系秩序的格局，并體現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)相互形塑的復(fù)雜環(huán)境中的“善治”能力。適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家建構(gòu)以法治、公平正義、開放性、權(quán)力保護(hù)、分權(quán)、利益協(xié)商為導(dǎo)向的基層治理制度刻不容緩。

　　 關(guān) 鍵 詞：國(guó)家治理/基層治理/國(guó)家政權(quán)建設(shè)/公共性

　　 在中國(guó)近現(xiàn)代史上，基層社會(huì)的治理形態(tài)一直是以兩張面孔出現(xiàn)的。①一方面，基層治理主體作為社會(huì)的代表，表達(dá)來(lái)自底層的訴求，反映民情民意，自下而上地爭(zhēng)取利益，致力于維系原發(fā)的社群共同體自治秩序；另一方面，它又作為國(guó)家權(quán)力執(zhí)行的代理人，代表國(guó)家政權(quán)自上而下地履行對(duì)基層滲透、管理和控制的職能，按照國(guó)家統(tǒng)治的邏輯改造基層社會(huì)，維持穩(wěn)定運(yùn)行的秩序，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的意志及其權(quán)威合法性，是國(guó)家政權(quán)建設(shè)體系的一部分。晚清以降，在抗擊殖民主義和建立現(xiàn)代化“強(qiáng)國(guó)夢(mèng)”的壓力下，國(guó)家建設(shè)加速，于是，傳統(tǒng)中國(guó)基于鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的國(guó)家權(quán)力與基層社會(huì)間微弱聯(lián)系格局，諸如“皇權(quán)不下縣”“士紳鄉(xiāng)村治理”的局面徹底改變。百余年來(lái)，現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的步伐日趨強(qiáng)勁：政黨與政府的權(quán)力不斷擴(kuò)張，管理職能的范圍不斷擴(kuò)大，管制方式不斷精細(xì)，管理作用的程度不斷深入。在這個(gè)進(jìn)程中，對(duì)于社會(huì)，民族國(guó)家政權(quán)建設(shè)處于持續(xù)的向下延伸、滲透、嵌入的演進(jìn)態(tài)勢(shì)，對(duì)社會(huì)空間的擠壓和主宰，構(gòu)建了一幅“中心”國(guó)家政權(quán)與“邊緣”基層社會(huì)間權(quán)力關(guān)系的圖譜。②

　　 我們已無(wú)法就基層治理來(lái)討論基層治理了?；鶎又卫肀患{入現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)體系之中，成為國(guó)家治理的有機(jī)組成部分。國(guó)家政權(quán)的結(jié)構(gòu)深刻影響著基層治理的目標(biāo)模式，國(guó)家對(duì)資源的掌控則支配著基層治理變遷的路徑選擇。因而，對(duì)基層社會(huì)治理變革方向的把握，需要在國(guó)家治理的整體目標(biāo)框架中探析，將基層治理秩序重建與發(fā)展視為國(guó)家政權(quán)建設(shè)過程的一個(gè)重要結(jié)果和標(biāo)志。如福山所言，國(guó)家的構(gòu)建關(guān)乎國(guó)家政治秩序的獲取，而社會(huì)政治秩序的維系就需要造就國(guó)家能力、法治規(guī)則和民主責(zé)任三者的平衡，被長(zhǎng)期忽視的國(guó)家能力要素正在回歸。③埃文斯和斯考克波等學(xué)者透過發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家自主性及其作用的經(jīng)驗(yàn)研究，支持了“找回國(guó)家”的命題，“以國(guó)家作為行為主體和作為有社會(huì)影響力的制度結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)會(huì)變得時(shí)髦起來(lái)”④。

　　 然而，社會(huì)并非被動(dòng)地受國(guó)家單方面宰制的客體，它作為各種組織形態(tài)以及利益主體構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，按照一定的內(nèi)生邏輯運(yùn)行，是自由活力所在。它以多種形式對(duì)國(guó)家政策過程施加影響，與國(guó)家形成交互影響、相互形塑的關(guān)系，社會(huì)的結(jié)構(gòu)形態(tài)同樣影響、制約著國(guó)家的選擇，其變遷過程帶來(lái)的種種問題則挑戰(zhàn)著國(guó)家的自主性及其能力，迫使國(guó)家做出回應(yīng)和調(diào)適。由此觀之，社會(huì)治理不僅是國(guó)家治理所在的場(chǎng)域，也是關(guān)乎國(guó)家治理變革路徑選擇及其成效的重要變量。恩格斯在《反杜林論》中精辟指出，即使在“專制國(guó)家中，國(guó)家也以‘整個(gè)社會(huì)代表’的身份，執(zhí)行由一切社會(huì)的性質(zhì)產(chǎn)生的各種公共事務(wù)”，可以說，“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)的，而且政治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能，才能持續(xù)下去”⑤。

　　 十八屆三中全會(huì)決議及《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，規(guī)劃了構(gòu)建國(guó)家治理體系與實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。社會(huì)治理作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，肩負(fù)著規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)整社會(huì)關(guān)系、提供社會(huì)服務(wù)、維系社會(huì)秩序等多重使命?；鶎游挥趪?guó)家和社會(huì)的交會(huì)點(diǎn)，是社會(huì)治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，正所謂“基礎(chǔ)不牢、地動(dòng)山搖”，其地位的重要性不言而喻。與此同時(shí)，基層社會(huì)治理內(nèi)在的二元角色張力，使其面對(duì)一個(gè)考驗(yàn)大國(guó)治理的持久話題，這就是，國(guó)家應(yīng)以怎樣的導(dǎo)向、方式、策略來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層的治理？國(guó)家推動(dòng)的基層治理結(jié)構(gòu)究竟該如何搭建？這個(gè)問題包括：國(guó)家社會(huì)治理政策如何傳導(dǎo)到基層并獲得有效的執(zhí)行？國(guó)家需要?jiǎng)訂T或吸納哪些社會(huì)力量或地方精英作為國(guó)家代理人，來(lái)操作并完成基層社會(huì)的治理？國(guó)家的基本政治制度建設(shè)、行政制度建設(shè)如何支撐基層治理的良性運(yùn)行？基層組織的設(shè)立的規(guī)則、權(quán)力框架和運(yùn)行機(jī)制是什么？基層社會(huì)應(yīng)保持怎樣的自由、自治和活力，才能充分發(fā)揮參與和合作的積極性？國(guó)家與社會(huì)如何調(diào)適和互動(dòng)才能超越非此即彼的二元對(duì)立，達(dá)成二者的關(guān)系平衡乃至雙贏？

　　 一 社會(huì)轉(zhuǎn)型中的基層治理：困境與挑戰(zhàn)

　　 基層緊貼地面，是顯示社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的晴雨表。一方面，它最先呈現(xiàn)社會(huì)出現(xiàn)的新情況、新問題，反映社會(huì)矛盾所在；另一方面，它是處置、化解管理問題的第一個(gè)平臺(tái)，被看作維持秩序的“前沿要塞”。前者體現(xiàn)社會(huì)變化給基層治理帶來(lái)的困境與風(fēng)險(xiǎn)；后者則指向國(guó)家對(duì)基層治理的目標(biāo)和任務(wù)指派。這就意味著，基層治理需要在對(duì)外和對(duì)上的雙重壓力下做出回應(yīng)與調(diào)適，并在多元利益平衡及制度激勵(lì)框架中進(jìn)行行為選擇。

　　 當(dāng)今基層治理所處的場(chǎng)景，是改革開放以來(lái)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展模式的綜合結(jié)果。以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心、快速實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化為目標(biāo)的國(guó)家現(xiàn)代化過程，在國(guó)家成長(zhǎng)的同時(shí)，造就了經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與社會(huì)綜合發(fā)展的結(jié)構(gòu)性失衡，這給基層治理帶來(lái)了極大的困境，即我們普遍感知基層的不滿、失序和沖突?？傮w上說，現(xiàn)階段中國(guó)在社區(qū)人口構(gòu)成、組織形式、階層與價(jià)值觀念等方面發(fā)生的變化，⑥深刻影響并改變著傳統(tǒng)基層社會(huì)管理的方式，對(duì)基層治理適應(yīng)能力建構(gòu)與秩序重建提出了挑戰(zhàn)。

　　 (一)社區(qū)人口結(jié)構(gòu)變化引致基層一系列新的社會(huì)問題，迫切要求建立新型的基層治理秩序。伴隨著國(guó)家推行的城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及相關(guān)土地管理政策，我國(guó)人口出現(xiàn)大規(guī)模由農(nóng)村遷移至城市的狀況。據(jù)每十年期人口普查數(shù)據(jù)和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的年度城鎮(zhèn)化率報(bào)告顯示，在城鄉(xiāng)居住人口構(gòu)成比重上，城鎮(zhèn)人口數(shù)量持續(xù)增加。1995年，城鎮(zhèn)人口為34752萬(wàn)人，占全國(guó)人口比重的28.85%，這個(gè)數(shù)字在2014年上升為74916萬(wàn)人，占全國(guó)人口比重的54.77%。但其中的戶籍城鎮(zhèn)化率不足35%。從2010年后的統(tǒng)計(jì)看，我國(guó)每年城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量的平均增速是1.3%，即城鎮(zhèn)1800萬(wàn)人左右，而鄉(xiāng)村地區(qū)人口凈流出平均每年1100萬(wàn)—1300萬(wàn)。從人戶分離狀況看，2010年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)是26139萬(wàn)人，其中市區(qū)內(nèi)人戶分離為3995萬(wàn)人，其他人戶分離跨省、跨區(qū)流動(dòng)人數(shù)(流動(dòng)人口)22142萬(wàn)人，較1990年第五次全國(guó)人口普查的數(shù)據(jù)增長(zhǎng)了81.03%，2013年和2014年，人戶分離人口數(shù)量分別為28900萬(wàn)人和59800萬(wàn)人，其中流動(dòng)人口分別為24500萬(wàn)人和25300萬(wàn)人，比上年度分別增長(zhǎng)944萬(wàn)人和800萬(wàn)人，人戶分離數(shù)量也在不斷增加。⑦以北京為例，2015年5月22日，《人民日?qǐng)?bào)》、人民網(wǎng)發(fā)布國(guó)家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)關(guān)于北京常住人口居住位置分布，以及常住本地人口和常住外來(lái)人口在不同居住位置中的比重。顯示常住人口總數(shù)為2151.6萬(wàn)人，西城區(qū)人口密度為每平方千米25767人，65%的常住外來(lái)人口居住在四環(huán)以外，1000萬(wàn)以上人口居住在五環(huán)外，占常住人口總數(shù)的近50%，而六環(huán)外居民占總常住人口的33%，其中外來(lái)常住人口占近一成，為7.8%，本地常住人口每3人中有1人住在六環(huán)以外。⑧

　　 處于動(dòng)態(tài)變化的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)，改變了原有社區(qū)居民構(gòu)成狀況，給基層帶來(lái)一系列新問題，主要表現(xiàn)為：第一，人口高度密集的城市社區(qū)與“空心化”的鄉(xiāng)村社區(qū)并存。前者要應(yīng)對(duì)洶涌的流動(dòng)性管理問題和公共服務(wù)需求，后者則面對(duì)日益衰敗中土地資源沉積和家庭成員分離，來(lái)自不同地方公眾的各種差異化需求陡然增加，考驗(yàn)了基層服務(wù)供給與需求之間的適應(yīng)性。第二，基層可供給的資源十分有限，屬地管理與服務(wù)資源和能力同公民不斷上升的需求之間存在巨大張力，降低了公眾的滿意度和信任。第三，在城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度下，流動(dòng)人口進(jìn)入城市，卻無(wú)法享有與城市戶籍人口相同的公共服務(wù)待遇而真正融入城市，這種身份上的隔離不僅帶來(lái)大量就業(yè)機(jī)會(huì)、保障分配的不公平，而且制造了城市人對(duì)外來(lái)農(nóng)民群體的歧視、排斥異己心理上的疏離、冷漠甚至對(duì)立。第四，城市化迅速推進(jìn)，使得大量土地成為城市建設(shè)用地，相當(dāng)一部分農(nóng)民失去土地，成為“無(wú)土地、無(wú)職業(yè)、無(wú)社?！钡摹皯腋　庇谏鐣?huì)中的“三無(wú)”群體。⑨同時(shí)，由土地征用、圈占農(nóng)地、強(qiáng)行房屋拆遷引發(fā)的利益糾紛和矛盾沖突也在高發(fā)狀態(tài)，制造了數(shù)量增加的群體性事件。第五，城市快速擴(kuò)張與建設(shè)轉(zhuǎn)型能力不足，在城鄉(xiāng)結(jié)合部制造了大量的“城中村”。這些非村非居的區(qū)域，城鄉(xiāng)交雜，是政府管理缺位的地方，基礎(chǔ)設(shè)施落后，沒有公共服務(wù)覆蓋，又是大量外來(lái)人口聚集生活的地方，秩序混亂，環(huán)境惡劣，犯罪事件高發(fā)。此外，由于核心城區(qū)生活成本不斷提高，大量流動(dòng)人口擠壓到城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。像位于城鄉(xiāng)結(jié)合部位的北京天通苑、回龍觀等超大型社區(qū)，由于人口高度密集，給居住、學(xué)校、醫(yī)院、交通出行、物業(yè)管理等公共服務(wù)設(shè)施造成極大壓力。由于外來(lái)流動(dòng)人口構(gòu)成比重大，群租、社區(qū)環(huán)境和秩序臟亂等問題層出不窮。⑩

　　 (二)階層結(jié)構(gòu)及其價(jià)值觀念變化，帶來(lái)了公眾社區(qū)生活利益訴求選擇的多樣性和異質(zhì)性，公共資源分配如何達(dá)成，才能使公共利益成為社區(qū)生活利益博弈乃至沖突的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，考驗(yàn)基層治理在多樣性社會(huì)中謀求利益調(diào)適和共同體秩序的能力。我國(guó)社會(huì)利益格局變遷和階層結(jié)構(gòu)變化與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型如影隨形。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和收入分配結(jié)構(gòu)變化，讓人們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位發(fā)生了重大改變，從而出現(xiàn)了社會(huì)利益關(guān)系和利益格局的改變。社會(huì)階層的重構(gòu)讓一部分人成為社會(huì)精英，影響或掌握了公共資源分配決策的話語(yǔ)權(quán)，而改革中利益受損的階層受到絕對(duì)或相對(duì)的剝奪，成為社會(huì)中的弱勢(shì)群體，社會(huì)出現(xiàn)了較高程度的分化。隨著區(qū)域間、行業(yè)間、階層間收入差距的不斷擴(kuò)大，分化在加劇，弱勢(shì)群體的權(quán)利得不到保障，他們?nèi)狈Ψ杀Ｕ系那肋M(jìn)行利益訴求的表達(dá)，權(quán)益被嚴(yán)重壓制。但這是一個(gè)倡導(dǎo)權(quán)利和民權(quán)高漲的時(shí)代，公眾對(duì)權(quán)利渴望與體制對(duì)權(quán)利壓制間的張力，制造了社會(huì)沖突，導(dǎo)致信訪、群體性事件以及其他形式的抗?fàn)幮袆?dòng)大幅度增加。(11)由于所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位不同，人們對(duì)利益乃至事務(wù)的認(rèn)知不同，由此形成了不同的價(jià)值觀念和行為規(guī)范，即便是處于社會(huì)底層的群體，其觀念和要求也存在差異，常被形容為“底層碎片化”。這讓我們的生活處于一種多元化、異質(zhì)化的結(jié)構(gòu)之中。

差異、離散的社會(huì)結(jié)構(gòu)帶來(lái)的多樣性和復(fù)雜性，向基層治理提出了回應(yīng)力要求：首先，在提供公共服務(wù)的過程中，如何在資源約束情況下，圍繞多元利益協(xié)調(diào)，形成符合公共利益的公共決策及其資源配置方案，以保證公平與效率的平衡。也就是說，基層該以什么樣的制度、方式和過程達(dá)成政策的“合意”，以謀求治理的“至善”。其次，基層面對(duì)面接觸公眾，直接回應(yīng)公眾需求，如何能有效資政民情，獲取民意并開放公民參與的通道，建立政府與公眾合作治理的制度基礎(chǔ)。最后，應(yīng)對(duì)權(quán)利時(shí)代各種形式的社會(huì)沖突，基層治理該以怎樣的認(rèn)知觀念、態(tài)度和方式回應(yīng)危機(jī)事件，如何以法治、公開、透明、權(quán)利維護(hù)的方式，溝通危機(jī)信息、處置危機(jī)問題，以利益協(xié)調(diào)機(jī)制調(diào)適利益關(guān)系，建立兼利益表達(dá)、協(xié)商對(duì)話和社會(huì)管制有機(jī)組合的治理模式。唯如此，才能解決基層“剛性維穩(wěn)”以及“越維越亂、維而不穩(wěn)”的問題。